去工业化与逆城市化,中国城市在消失?(下)

新制造综合
瞭望智库
李浩然
2019-07-22 · 12:00
[ 亿欧导读 ] 4月份,国家发展改革委官网发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》,首次提到了“收缩型城市”的说法。其实,中国有三分之一国土人口密度在下降,或者说有一万多个乡镇和街道办事处的人口在2000-2010年间处于流失状态。
工业,城市收缩,重工业城市,城市定位,结构性收缩,营商环境 图片来自“123rf.com.cn”

【编者按】本文转自瞭望智库,作者李浩然,(原文标题:数量全球第一!中国有12%的城市正在收缩,这对未来经济意味着什么?)。因文章篇幅较长,经亿欧编辑,此文分为上下两篇。


重新繁荣起来的那些城市做对了什么?

人类城市收缩的历史如此漫长,有的城市淹没在了历史的尘埃里,有的却通过成功转型得到了重生。正如我们前面提到的,城市收缩了并不总是一件坏事,可能意味着一个城市新的开始

有研究者在收缩的义乌做调研时,听到一些当地的老百姓反映说,人确实少了,反而觉得城市更有秩序了。

再举个例子,自从欧盟东扩之后,保加利亚就有不少人移民去了欧洲的富国,一些制造业城市随即出现了萎缩,但当你问当地居民的感受时,他们大多数都认为,也没什么,很多没有离开的保加利亚人做起了旅游,生活也变好了。

这其实很符合经济学理论的推断,要素(特别是劳动力)的自由流动,能够带来国家或地区间经济发展水平差距的“收敛”,即“收缩”和“集聚”会走向平衡。只要一个国家存在人口的自由流动,就一定有一些地方存在人口流出现象,这本质上是劳动力资源在一个国家内部优化配置的过程。

当然,这并不是说要放任城市收缩,而是要积极应对城市收缩,寻找新的发展思路,把对量的追求转化为质的提升

纵观全球城市发展,转型特别成功的例子并不多。归结起来,世界各国面对城市收缩,做法无非有三种:收缩城市、投资拉动和升级拉动

其中,收缩城市就是把城市面积缩小,外围拆掉,改造成更多公园、绿地,然后民众集中到城市核心区

美国俄亥俄州的东北部城市扬斯敦就采取了这种策略。扬斯敦位于美国工业带上,曾利用焦炭和米萨比铁矿石发展了起了钢铁工业。但随着全球化带来的工业转移,扬斯敦开始衰退,上世纪70年代成为美国收缩速度最快的城市,钢铁业分崩离析,人口从1960年的约16.7万一路下跌到2000年的8.2万。

1960—2000年扬斯敦人口总数及人口增长率

(图为1960—2000年扬斯敦人口总数及人口增长率)

面对这样的窘境,扬斯敦首先大大方方承认自己确实收缩很严重,并在2005年发布的规划中明确提出扬斯敦要采用“精明收缩”策略,做一个“小城市”

把原有工业用的水道改造为供居民休闲娱乐的滨水带,更新改造大量闲置废弃地为城市绿地;

那些已经受污染或者荒草丛生的“棕地”也将进行生态修复,改造为公园绿地;

把城市分为若干个邻里组团,不定期举办一些邻里讨论会,从而改善邻里关系。

扬斯敦绿色空间体系规划

(图为扬斯敦绿色空间体系规划)

这样搞下来,扬斯敦的环境确实变好了,民众舒适度也大幅提高,可问题是,这里对投资和商业的吸引力并不大,扬斯敦也始终没发展出像样的产业,最终在2008年金融危机中备受打击,规划无法顺利实施,很多公园也因无法维护而关闭。

美国纽约州的由提卡、英国的利兹等城市在转型过程中也都曾面临过跟扬斯敦同样的境遇,只顾着改善环境,收缩城市,经济发展却没搞上去。

与扬斯敦相反,同为昔日重工业城市的底特律面对城市收缩就选择了“投资拉动”的策略

上世纪八九十年代,底特律的目标就是实现“再增长”,认为人口流失了,再吸引回来不就行了,怎么吸引呢?

底特律规划了大量投资项目,建设众多会展中心、体育场馆、博物馆、商业办公楼等。

一时间,这座城市热闹非凡,但居民的生活质量却没有明显提高,营商环境也没有多大改变,反而加重了政府财政支出,后来的结果想必大家都知道了:2013年,底特律宣布破产。

同样与底特律采取同一策略的还有2000年之前的德国东部城市莱比锡,在城市出现收缩后依然采取以城市增长为导向的规划和发展战略,进一步导致了人口减少,住房空置率上升。

从下图可以看出,德国莱比锡从1990年东西德合并后,人口大量外迁造成了城市收缩,2000年之前一直都在下跌,没有挽回颓势。但是,2000年之后,人口又开始奇迹般缓慢上升,虽然跌跌撞撞,但总体是上升态势,那么2000年后的莱比锡做对了什么呢? 

莱比锡1910—2010年人口变化

(图为莱比锡1910—2010年人口变化<单位:万人>)

这就是我们要说的第三种道路:升级道路。

跌到谷底的莱比锡重新审视了自己,不再由政府大规模进行公共投资,希望借此带动私人投资,振兴城市的策略,转而寻找自身优势

莱比锡的优势在哪呢?其具有地理区位优势和完善的高速、机场等基础设施条件,而且“二战”前就是会展贸易中心,文化方面也能讲出很多故事,比如巴赫、瓦格纳等音乐家就在此生活过。因此,莱比锡政府将城市定位为贸易、展会和文化之城,并对新兴产业提供大量补助。

除此之外,莱比锡还积极改善内城民众的居住环境,盘活了存量,搞绿化,办教育,很多老厂区都被改造成画廊、电影院、博物馆等,使城市整体环境大为改观。

就这样,渐渐地莱比锡周边制造业重镇的人们都来此度假旅游,感受其文化氛围。宝马、保时捷、德国邮政、亚马逊等企业也到此开办新工厂。因为对于企业来说,莱比锡物流方便,又容易办展会,环境也好,“新锐艺术中心”的城市标签也能提升自家品牌的格调,是个好的选择。

莱比锡的“人气”就回来了。

跟莱比锡采取类似方式对抗城市收缩的还有德国的凯泽斯劳滕,一座人口不足10万、面积不足140平方公里的小城市,却成为了德国信息技术和通讯技术中心,也是德国工业4.0的重要城市之一,同时还是大学城、足球之城。

中国的收缩城市应该怎么办?

每个城市都有自身的特点,城市发展本身就具有路径依赖性和惯性,它很微妙,内外部因素交叠在一起,有很强的不确定性。成功的城市能总结出一万条成功的理由,但如果只是照搬到别的城市,却未见得一定能成功。

我们能确定的是,城市要想把量的缩减转化为质的提升,必须找准自己的定位

一是中西部偏远地区和欠发达地区的收缩城市需要认识到,专业地发展农业、旅游业和资源产业,同样可以致富

虽然世界上富裕的国家基本上都要经过工业化的过程,但是对于一国内部的不同地区而言就不一定是这样了,因为不同地区可以有经济上的分工。

我们以美国为例,美国中部很多州其实主要依靠三种资源:玉米,黄石公园和大峡谷,铜矿,分别对应农业、旅游业、资源产业,分别依赖的核心投入品为土地、自然风光和矿产,这三样东西都不具有流动性。对于不能动的资源,要让从事相关行业的人富起来怎么办?减少人,人均GDP也就提高了。事实也正是如此,美国中部很多人到东西部海岸地区寻找更好的发展机会,中部很多州虽然人烟稀少,但通过合理规划,生活在这里的人反而很富有。

各区域间却能实现“平衡发展”

(图中橙色区域占据了美国经济的半壁江山,但在人均GDP的意义上,各区域间却能实现“平衡发展” 图源:陆铭《大国大城》)

中国中西部很多地区风景优美、资源丰富,除了服务于当地需求的工业,很多收缩城市难以发展起其他工业,如果盲目进行发展,招来的可能只有污染企业,反而破坏了环境,不如依靠自身独特的竞争优势来发展,像新疆、宁夏很多地方都有一些以当地地貌和人文环境为条件的影视城,贵州则在近几年兴起了大数据产业。

当然,这需要政府提供更多帮助,比如积极向社会推广“生态产品”。中国经济大发展增强了提供农产品、工业品、服务产品的能力,但是提供生态产品特别是优质生态产品的能力是下降的,必须让生态产品变得有价,跟工业品、农产品和服务产品一样,才能让中西部很多城市把“绿水青山变成金山银山”。

第十三届全国委员会经济委员会副主任杨伟民就在一次演讲中提到,中央财政2018年一共拿出721亿元,用于对全国主体功能区规划确定的重点生态功能区的县给予生态补偿,平均一个县大概1亿多,实际上是中央财政代表13亿人民向生态地区购买生态产品。

美国纽约90%的用水都来自于西北部的卡茨基尔—特拉华流域,从上世纪八十年代开始,纽约每年向集水区交4000多万美元,用于转变农业发展方式和修建污水处理厂等,这就保障了纽约的清洁用水问题。如果纽约不花这个钱,就要花60亿美元来建净水厂,这实际上是地区之间生态价值的交换。

再比如,完善中西部地区的交通,能把它们有竞争力的产品运出来,甚至因地制宜建设小型机场,把旅游的人运进去。

二是出现结构危机型收缩的城市,以及大城市周边收缩的城市要在原有产业的基础上,凸显自己的特色

除了刚才介绍的德国莱比锡,国内也有很多城市就是找准了自己特色,从而不断逆袭。比如以科技创新为特色的江苏昆山;以产业优化为特色、“以港兴市”的张家港;以文化品牌为特色的浙江乌镇;以交通为特色的郑州等。它们凸显鲜明城市特色,培育突出优势产业的经验值得借鉴,也是收缩城市摆脱消亡命运的制胜法宝。

除了收缩城市努力挖掘自身优势实现转型,我们还要积极研究城市应对收缩的策略。

一方面要摸清全国城市收缩基本情况,研究相应方法和技术来应对城市发展、增长和萎缩,认识和尊重城市扩张和收缩规律,遏制与人口流失相悖的空间扩张趋势,引导城市从无序扩张到“精明收缩”,防止收缩导致的资源错配现象大规模出现。

另一方面,地方政府要掌握本地区人口流动情况,在人口流失、城市收缩之时,提倡合理精简,调整城市规划理念和管理职能,将城市规划重心从增量规划转向存量规划。这样才能将有限的公共资源,投放到人口集中的主城区,而不是无谓地消耗到“摊大饼”的外围扩张中。


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